中国历代行政区划的变迁-第14部分
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东汉末年，军阀割据，连内地的郡也设立部都尉（当然这些郡对军阀的割据地盘来说也许就是边郡），以部都尉划疆治民更是常事。甚至将部都尉当成郡级政区看待，如刘表任荆州牧领有八郡，其实其中有一郡以荥阳都尉当之。更进一步则是置新郡而不设太守，只设都尉。如建安二十年（公元215年），分钖〔yang阳〕、上庸（今陕鄂交界处）二县为郡，就只设都尉一职。
三国两晋时期，除东吴外，部都尉之置已经不多，但却大量改前代之部都尉为郡。如会稽郡东部都尉改为临海郡（今浙南），西部都尉改东阳郡（今浙西南），南部都尉改为建安郡（今福建）。
属国都尉 本是专职管理少数民族的官员，当然也是武职。汉武帝时，匈奴浑邪王率部降汉，朝廷将降众安置在西北五郡故塞（战国秦长城）以外，设属国都尉予以管理，这就是属国都尉的由来。属国都尉初设只有五个，归中央负责少数民族事务的典属国所管，后来内附的少数民族除匈奴外，还有羌人，而且部众越来越多，属国都尉也就越设越多，并且下放归郡太守所管，同时在地域上又与太守分疆而治。
东汉时期，属国都尉已成为管理少数民族的特殊政区，与郡相平行。汉安帝时下令将其中六个重要的属国都尉领县比郡，成为正式政区。如前述的西汉蜀郡西部都尉，此时就建为蜀郡属国都尉，领四县。属国都尉前面都带上某郡的名称，但实际上已与该郡毫无关系，亦即蜀郡属国都尉与蜀郡全然无关。都尉的俸禄为比二千石，与太守的二千石相当。
三国时期尚新置有部分属国都尉，同时又把前代的属国都尉进一步改成郡。如蜀郡属国都尉就升为汉嘉郡。到西晋初年，所有属国都尉都改成郡，由军管形式进而为正常的行政管理。
典农校尉 这是一个特例。孙氏割据江东，着意发展农业，因此分吴郡无锡以西地区为毗陵典农校尉，以军事屯垦方式开发该地。晋初，改为毗陵郡（今常州）。校尉也是军职之一种，在特殊情况下也成为特殊政区的名称。
都尉领县治民作为一种过渡型的军管性质的政区，盛行于汉代，但其起源也许可以溯至秦朝。北魏郦道元的《水经·赣水注》说：豫章，“秦以为庐江南部”，意即豫章郡本来是秦代庐江郡的南部尉。秦郡设有守、尉二长官（西汉景帝时才分别改为太守和都尉），或许当时已有部尉之设置？
第二节 汉唐的都护府
汉代在正式的郡国政区之外，还有一个相当特别的行政区，即西域都护府。西域都护俸禄为比二千石，近似郡太守的级别，都护府地位相当于郡，但所辖不是县，而是以军事监护的方式管理天山南北绿洲上的50个左右的小国。
这些小国大致分为两类，一类是行国，即随水草游牧，另一类是居国，建立城郭在绿洲之上，从事农耕生产。西域诸国在汉武帝之前为匈奴的藩属，经过武、昭、宣三代的经营，才于公元前60年设立西域都护府，将这些小国置于军事监护之下。这是中原王朝领有西域版图的第一步。西域都护并不干预各国原有的制度和生产生活方式，只要求他们效忠汉王朝而已。
在西域设置都护府的形式从汉代一直延续到唐代（中间一度改为长史府），但其间若断若续。唐朝前期国力鼎盛。在天山南北分设安西大都护府和北庭都护府。这时的北庭都护府以下辖县，与内地正式的州县无别。但天山南路的安西大都护府仍以军事监护形式，管理少数族诸国。
唐代不但在西域设置都护府，还把这种制度推广到东、北、南、西各个方向的边境地区：在辽东的朝鲜设立安东都护府，在北边建立单于、安北大都护府，在越南北部建安南中都护府，在西南设保宁都护府。其中单于、安北和安南三个都护府也都统县，与正州没有什么差别。安东都护府初设在平壤，只起监护作用。因为唐廷平定高丽国所置的都督府和州县，概用当地首领为都督、刺史和县令，统治并不深入，不上十年，因当地民族的反抗，安东都护府内撤至辽东，再徙于辽西，安史之乱后罢废。保宁都护府唐朝中期才建，管理西藏云南地区少数民族，但只起羁縻作用而已。
因此唐代都护府名称虽一，而实质各异，大抵在汉化程度较深地方，都护府已是正式政区，其次则保留监护性质，对所辖少数民族仍以故俗治理，第三种大抵只是挂名而已，没有真正的管理效能。在东、南、西南三个方向，唐代疆域都不如汉，但在西域地区唐代的版图却超过汉，并比汉代的统治更为深入，这不单是唐代国力鼎盛的缘故，也是十六国时期以来长时间经营的结果。公元四世纪中期，前凉已在今新疆吐鲁番设置高昌郡，隋代又在哈密设伊吾郡。唐代改这两郡为西、伊二州，然后更向西北建立庭州，北庭都护府实际上就是庭州的后身，其所辖四县之一的轮台县，就是今天的乌鲁木齐市。
除了军事监护的统治方式外，唐代都护府还辖有羁縻府州，将在下面叙述。
第三节 北魏的镇戍
北魏鲜卑人拓跋部族所建立的中原王朝，在统一北方以后，采用不同的地方行政制度来统治不同地区的居民，亦即在东南汉人聚集地域仍保留郡县制，而在西北鲜卑和其他少数民族生息地区则利用镇戍制进行管理。两大地区的分界大致由和龙镇（今辽宁朝阳）向西南，经平城（今山西大同）、太原、龙门（今山西河津），横过渭北，经上邽（今甘肃天水）至仇池（今甘肃西和县南）为止。
本来镇戍制是普遍设于北魏全境的军事制度，但设在东南郡县地区的镇与州同一治所，镇将只治军，不管民，而在西北不设郡县地区，镇以及镇以下的戍就代替州郡县的作用，成为军区形式的行政区划，镇将和戍主就相当于刺史、太守和县令。所以北魏前期的高层政区是州镇并称。
西北军镇所管理的镇民主要是拓跋族的成员，这些人不愿改变原有的生活方式，不愿随王室迁到黄河中下游地域，仍旧实行部落统治的行政制度。还有一部分镇民是被迫迁徙的汉族或其他少数民族，包括豪门大族与部落首领，第三类人则是被发配的罪犯。对于这些人采用军事管制的办法最为适宜，所以所有镇民都隶属于军镇，称为府户，不再另设民政机构予以管理，而用镇这一驻防军区的组织形式进行统治。
军镇制度盛行于北魏太武帝至孝文帝前期的60年间（约公元422—484年），此后由于孝文帝迁都洛阳，加速汉化，军镇逐渐废除，镇废为州，或废为郡，戍废为县。后来北方的六镇起义更加快了这一进程，所以北魏后期已经近乎纯粹的州郡制，只是边境还保留着少量纯粹军事性质的镇戍。
第四节 明代的都司卫所
朱元璋建立明朝以后，很注意吸取前代经验教训，尤其因为仰慕唐宋之制，往往进行模仿并加以改造发展。如高层政区学习宋代的路，实行都、布、按三司分立的制度，而都司卫所制度又与唐的府兵制有相似之处。
明初在天下已定之后，在边疆要害之处遍设卫所，作为军事布防之用。卫所组织大率是以5600人为一卫，每卫分为前后左中右五个千户所，每千户所1120人，下设十个百户所，每百户所设总旗二个，小旗十个。卫所所管辖为军户，即军士及其家属。军士都是世籍，也就是世世代代为兵，平时垦屯自给，遇有战事则上疆场。
卫所起初隶属于中央的大都督府，后来按地区分属于各省的都指挥使司。不久，元代延续下来的行省又被改造成布政使司，于是都司和布司就分别掌管地方上的军、民二政。唐代的府兵虽然也是战时为兵，平时为农，但统兵的折冲府却与行政区划无涉，而明代的部分都司卫所却是一种特殊的行政区划。
先说卫所。明初洪武年间罢废部分边境州县，建立卫所，这部分卫所有自己的管辖地域和户籍，俗称为实土卫所（卫相当于府州，所相当于县），成为行政区划的一种。而内地的卫所则星罗棋布，与府州县相杂错，只是单纯的军事组织，俗称非实土卫所。
实土卫所之外还有实土都司。前面我们已说过，明代的高层政区定制为两京13布政使司，与13布司同一治所的有13都司，这13都司都是非实土都司，但其中的陕西、四川、湖广、云南、贵州五个都司领有部分实土卫所。在13都司之外又有三个与布司无关的都司，其一是辽东都司，置于今辽宁地区，全为实土，领25卫、二州；其二是万全都司，在河北北部，大部分为实土；其三是大宁都司，即元代大宁路（今冀辽交界处），原为实土，后来侨治于保定府，已非实土。
在16都司之外，又有五个行都司，设于边境海疆重地，其中陕西、四川行都司为实土，山西行都司为部分实土，福建和湖广行都司则非实土。在都司和行都司以外，又有两个留守司，也分统部分卫所，一是中都留守司，二是兴都留守司。中都即安徽凤阳，是朱元璋老家；兴都即湖北钟祥，为嘉靖皇帝父亲陵墓所在。二留守司俱非实土。
这样，明代分统卫所的地方军区共有23个单位，即16都司、五行都司和二留守司。其中的实土都司和行都司以及实土卫所的名目都列在《明史·地理志》当中，表明是行政区划的一种。无实土的行都司、留守司和卫所都不列于《地理志》中，以示与政区无涉（非实土的13都司则与13布司并列）。如赫赫有名的天津卫，在《明史·地理志》中就找不到。
明代都司卫所制度十分复杂，上面所说只是梗概。除羁縻都司卫所外（详后），明代后期正式版图是由两京13布政使司和两个实土都司（辽东和万全）所组成。实土的行都司和非实土的都司都不作为行政区划单位看待，如陕西都司和陕西行都司辖区之和就算陕西布政使司的范围，故只以陕西布政使司为一个政区计算。
都司卫所制度对御外和靖内都起过一定的作用，但到明代后期，这一体制已渐渐松弛。清代初年都司已废，而卫所尚存，但性质也变成纯粹的军事组织，与行政区划无关。至雍正年间，卫所都已改为府州县。如西宁卫改为西宁府，天津卫改成天津直隶州，上海附近的金山卫也辗转变为金山县。但是卫所制度行之300年，许多地名已留下很深的烙印。
第五节 唐代的羁縻府州与明代的羁縻都卫
上述军管型和军事监护型政区虽与正式政区有区别，但贡赋版籍都上报中央政府的有关部门。另外还有一类非正式政区，中央政府控制较松，贡赋版籍多不上户部，而且政区特征也不明显，亦即无明确的层级、幅员和边界，只是以少数民族原有的部落统治方式隶属于边境的军事组织，在唐称为羁縻府州，在明则为羁縻卫所。所谓羁縻，意即名义上的统治，本意是束缚。
唐代羁縻府州 唐太宗自平突厥以后，声威大震，因此西北诸番及蛮夷纷纷内属，表示归附。朝廷就以其部落列置州县，较大部落则置为都督府，并以其首领为都督、刺史、县令，采用世袭制度。这些府州县就称为羁縻府州。有唐一代先后建置过856个羁縻府州，都由边州的都督、都护所分领。若以少数民族及所隶之地区划分，则：
突厥、回纥、党项、吐谷浑隶关内道，为府29，州90；突厥之别部及奚、契丹、靺鞨〔mohe沫何〕、降胡、高丽隶河北者，为府14个，州46个；突厥、回纥、党项、吐谷浑之别部及龟兹、于阗、焉耆、疏勒、河西内属诸胡、西域十六国隶陇右者，为府51个，州198个；羌、蛮隶剑南者，为州261个；蛮隶江南者，为州51个；蛮隶岭南者，为州92个；另有党项州24个，隶属不明。
羁縻府州数量巨大，情况千差万别，有控制稍紧的，有控制很松的，更有的只是挂名而已，无法详细分别。控制稍紧的有的与正州差别不大，州下设县，有版籍户口，如陇右道松州都督所辖丛、崌、奉等13州起初与正州无异。有些正州也可退而为羁縻州，如江南道有牂、琰、庄、充、应、矩六州（今贵州中部和南部），本来为下等州，开元和天宝年间先后降为羁縻州。
控制较松的羁縻州既不分县，也无版籍。只知为某族某部所置。更有些羁縻府州仅有州名，甚至只登记在案而已。其中最生动的例子要算波斯都督府，这个�
